對農(nóng)發(fā)集團發(fā)展的啟示：農(nóng)發(fā)集團的兩大使命，一是保障糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)；二是引領(lǐng)示范現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。在我國和我省長期穩(wěn)定的小農(nóng)格局下，集團做好引領(lǐng)示范的關(guān)鍵是發(fā)展好現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)。日本、韓國的地理氣候條件和農(nóng)業(yè)資源條件與我省相似度很高，借鑒日韓經(jīng)驗加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)，包括基于土地整理的農(nóng)地流轉(zhuǎn)中間服務(wù)和生產(chǎn)托管服務(wù)、生物育種技術(shù)服務(wù)、產(chǎn)地物流匯集與交易服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品品牌經(jīng)營等，探索“碳交易＋社會化服務(wù)”，對農(nóng)發(fā)集團謀劃明年和未來五年發(fā)展具有較強啟示意義。

摘 要：基于對農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵、小農(nóng)生產(chǎn)格局下中國農(nóng)業(yè)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展面臨短板的理論闡述，針對性梳理日本、韓國等典型小農(nóng)國家提升農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量的國際經(jīng)驗。研究表明，保障供給、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、質(zhì)效提升、體系完善是農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要特征，但小農(nóng)生產(chǎn)格局下，生產(chǎn)效率低、成本高、品質(zhì)和環(huán)保水平差等固有不足，使中國農(nóng)業(yè)距離實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展尚存一定差距。提出中國可借鑒日韓兩國推進結(jié)構(gòu)改革、健全社會化服務(wù)、強化科技創(chuàng)新、推進產(chǎn)業(yè)融合、造就新型農(nóng)民隊伍、推動綠色轉(zhuǎn)型和夯實“軟實力”的典型經(jīng)驗，以立足小農(nóng)、服務(wù)小農(nóng)、強化小農(nóng)為政策主線，促進人、地、資金等關(guān)鍵要素的整合與流動，不斷強化種業(yè)創(chuàng)新和裝備創(chuàng)新，推動農(nóng)戶生產(chǎn)行為實現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型，同時注重將增強“軟實力”作為提升“硬實力”的有效補充。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展；小農(nóng)生產(chǎn)；日本；韓國
黨的二十大報告明確指出，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的一項本質(zhì)要求 。具體到農(nóng)業(yè)部門，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，可以說是中國式農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的一項本質(zhì)要求。當前，中國的發(fā)展環(huán)境發(fā)生了復(fù)雜深刻變化，經(jīng)濟實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展面臨多重挑戰(zhàn)。在此背景下，推動中國農(nóng)業(yè)實現(xiàn)更高質(zhì)量發(fā)展，以產(chǎn)業(yè)興旺助推鄉(xiāng)村整體振興，進而更好發(fā)揮農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為經(jīng)濟發(fā)展的“壓艙石”、穩(wěn)定就業(yè)的“蓄水池”和改革發(fā)展穩(wěn)定“戰(zhàn)略后院”的重要作用，事關(guān)穩(wěn)住“三農(nóng)”這個基本盤，從而使中國在面對日趨激烈的國際沖擊時能有一個穩(wěn)定而又強大的戰(zhàn)略后方。
長期以來，小農(nóng)戶是中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本面。小農(nóng)生產(chǎn)存在的效率低、成本高、可持續(xù)性差和綜合競爭力弱等固有不足，在很大程度上制約中國農(nóng)業(yè)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。與此同時，中國多年實行增產(chǎn)導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)支持政策體系在推動中國糧食連年增產(chǎn)方面發(fā)揮了巨大歷史作用，但隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)性過剩的日趨嚴峻，片面強調(diào)增產(chǎn)對中國農(nóng)業(yè)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展造成的制約日漸凸顯。鑒于推動中國農(nóng)業(yè)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要性和緊迫性，中國很有必要盡快破除業(yè)已喪失存在必要性的增產(chǎn)導(dǎo)向的政策體系，立足小農(nóng)生產(chǎn)實際，加快構(gòu)建一套服務(wù)小農(nóng)、強化小農(nóng)，著眼推動小農(nóng)格局下中國農(nóng)業(yè)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的新型政策體系。
那么，究竟應(yīng)該如何構(gòu)建新型政策體系？一個重要思路是，選取同中國農(nóng)業(yè)在資源稟賦、發(fā)展階段和高質(zhì)量發(fā)展的制約因素等方面具有較高相似性，同時在構(gòu)建提升農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量的政策體系方面已取得一定成效的國家作為典型案例，深入系統(tǒng)地梳理其近年來出臺的旨在提升農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量的政策措施，以供中國有選擇性地借鑒和參考。基于此，本文選取日本和韓國這兩個典型的東亞小農(nóng)鄰國為鑒，對其近年來圍繞提升小農(nóng)發(fā)展質(zhì)量所出臺的系列政策措施進行了系統(tǒng)梳理和分析，并基于此凝練出對中國政策體系構(gòu)建的啟示。
1農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵
01
農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵的現(xiàn)有闡述
當前，對“農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展”內(nèi)涵的闡釋主要有三種思路。第一種思路認為，“農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展”脫胎于“經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展”，因而“農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展”必然具備“經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展”倡導(dǎo)的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大理念。基于此，學(xué)者們將創(chuàng)新水平、協(xié)調(diào)水平、綠色水平、開放水平、共享水平作為評價農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量的直接依據(jù)。這一思路直接借鑒官方表述，具有一定說服力，但其不足同樣明顯。眾所周知，農(nóng)業(yè)只是國民經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)部門之一，“農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展”的內(nèi)涵和外延顯然不能直接等同于“經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展”。相比于第一種思路，闡述“農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展”的其他兩種思路均較為主觀。其中，第二種思路認為，農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展是一個包含多重維度的系統(tǒng)工程，需要綜合發(fā)力。在這一思路下，產(chǎn)品質(zhì)量、生態(tài)質(zhì)量、結(jié)構(gòu)質(zhì)量成為農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量的三個主要方面。第三種思路則從農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展最本質(zhì)的特征進行闡述。例如杜志雄認為，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量是品牌經(jīng)營的基礎(chǔ)，是農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的靈魂。相比于第一種思路，后兩種思路雖更為聚焦農(nóng)業(yè)部門，但做出相應(yīng)闡述的理論依據(jù)不足，在一定程度上削弱了其學(xué)理性和說服力。
2
基于中央“一號文件”的文本分析
本文首先篩選新時代以來歷年中央“一號文件”關(guān)于“農(nóng)業(yè)”論述的一級或二級條目。篩選“農(nóng)業(yè)”而非“農(nóng)村”“農(nóng)民”的考慮是，雖然“三農(nóng)”是一個有機整體，“農(nóng)村”“農(nóng)民”同“農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展”密不可分，但僅篩選“農(nóng)業(yè)”條目能在有限篇幅內(nèi)降低研究難度，也能有效避免過度擴大“農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展”的內(nèi)涵和外延。篩選一級或二級條目的原因是，中央“一號文件”每個條目均具有較為清晰的問題指向，條目所包含的文本均是圍繞該條目進行具體論述。之后，基于篩選的條目，總結(jié)提煉該條目的問題指向。最后，基于總結(jié)提煉的問題指向，歸納農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的深層內(nèi)涵（見表1）。

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表1   新時代歷年中央“一號文件”的農(nóng)業(yè)論述及其指向

注：資料來源于歷年中央“一號文件”。
總結(jié)“農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展”應(yīng)具有如下四個本質(zhì)特征：
（1）保障初級農(nóng)產(chǎn)品的穩(wěn)定供給更加有力。2021年中央經(jīng)濟工作會議指出，要把提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力放在更加突出的位置；隨后召開的中央農(nóng)村工作會議進一步強調(diào)，要切實保障初級農(nóng)產(chǎn)品的穩(wěn)定供給，這是“一個重大戰(zhàn)略性問題”。當前，中國糧食產(chǎn)量已經(jīng)連續(xù)七年超過1.3萬億斤，且總體呈現(xiàn)穩(wěn)中有升的發(fā)展態(tài)勢。但與此同時，僅2021年1至10月，中國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易逆差就達到史無前例的1140億美元。在國際形勢日趨復(fù)雜嚴峻，世紀疫情不斷沖擊全球農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈的當下，立足國內(nèi)供給，不斷提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力很有必要。基于此，結(jié)合當前階段的現(xiàn)實需求，具有較高的綜合生產(chǎn)能力，能夠切實保障對初級農(nóng)產(chǎn)品的穩(wěn)定供給，是中國農(nóng)業(yè)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展最為基礎(chǔ)，也是最為關(guān)鍵的特征。
（2）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局明顯優(yōu)化。近年來，中央“一號文件”多次指出，要努力優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局，在充分保障重要農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量供給的基礎(chǔ)上，著力在品種和質(zhì)量維度提升其滿足國民消費需求的能力。之所以在中央“一號文件”層面，對優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局進行多次強調(diào)，是基于深刻的時代背景。近年來，中國農(nóng)業(yè)連年增產(chǎn)，但是諸如大豆、玉米等主要糧食作物，以及高品質(zhì)小麥、高端水果、油脂等農(nóng)產(chǎn)品對國外的依賴日漸增強，造成這一局面的直接原因是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)不合理。基于此，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的中國農(nóng)業(yè)，在生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局方面應(yīng)該有以下四個表現(xiàn)：一是以糧、經(jīng)、飼為主的作物結(jié)構(gòu)實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。即在夯實糧食產(chǎn)能的基礎(chǔ)上，逐步調(diào)增棉花、大豆和其他油料作物等經(jīng)濟作物，以及優(yōu)質(zhì)飼草的種植面積。二是品種結(jié)構(gòu)更能滿足國民多樣化消費需求。這主要體現(xiàn)在提升高端、優(yōu)質(zhì)和特色農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)能。三是用地養(yǎng)地相結(jié)合的耕作制度進一步完善。以此，實現(xiàn)農(nóng)地休養(yǎng)生息和資源的可持續(xù)發(fā)展。四是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的區(qū)域布局得到進一步優(yōu)化。以此從區(qū)域布局調(diào)整的角度，綜合各地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的區(qū)位、氣候等因素，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。
（3）農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和綜合競爭力顯著提升。當前，我國農(nóng)業(yè)整體面臨大而不強、多而不優(yōu)的發(fā)展局面。主要表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)鏈條短、國際競爭力弱、供給不足與供過于求并存的結(jié)構(gòu)性矛盾突出、質(zhì)量安全隱患尚未完全消除、綠色生產(chǎn)有待進一步加強等諸多方面。新時代，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的中國農(nóng)業(yè)，應(yīng)該實現(xiàn)質(zhì)量效益和綜合競爭力的顯著提升。具體來說，主要表現(xiàn)為以下四個方面：一是產(chǎn)出高效。為此，應(yīng)通過有序流轉(zhuǎn)農(nóng)地，發(fā)展土地托管、代耕代種等多種形式的社會化服務(wù)，從不同角度實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營；與此同時，強化農(nóng)業(yè)科技和裝備支撐，為提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提供技術(shù)動能。二是產(chǎn)業(yè)融合。以此延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，深挖農(nóng)產(chǎn)品的附加價值，進而提高農(nóng)業(yè)綜合收益。三是質(zhì)量可靠。為此，應(yīng)切實推進農(nóng)業(yè)面源污染防治，尤其是推進農(nóng)藥化肥的減量和增效。四是資源節(jié)約。通過發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)、強化禽畜糞污和秸稈資源化利用等多種手段，增強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)應(yīng)對日趨嚴峻的資源環(huán)境約束的能力。
（4）立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系得到進一步完善。當前，我國的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系已經(jīng)初步形成。一個直接的體現(xiàn)是，380多萬個家庭農(nóng)場已成為中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要力量，這些家庭農(nóng)場的戶均經(jīng)營面積達到134畝，其農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)模效應(yīng)得到初步顯現(xiàn)；登記在冊的農(nóng)民合作社約有220萬家，實現(xiàn)了對近50%小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營活動的有效組織和帶動；接近1400萬農(nóng)民在市級以上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)；在近95萬農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織的助力下，約有7800萬農(nóng)戶同現(xiàn)代農(nóng)業(yè)實現(xiàn)有機銜接 。然而整體來看，相比于數(shù)量更為龐大的小農(nóng)戶，上述現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的數(shù)量和質(zhì)量尚需進一步提升，才能發(fā)揮更大的帶動和支撐作用。基于此，在新時代，隨著國家系列扶持措施的出臺，實現(xiàn)進一步完善的以家庭農(nóng)場為基礎(chǔ)、農(nóng)民合作社為中堅、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)為骨干、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織為支撐的立體式、復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系將成為農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的一個典型特征。
2小農(nóng)生產(chǎn)與中國農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在關(guān)聯(lián)
01
小農(nóng)生產(chǎn)是當前和未來中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本格局
當前，小農(nóng)戶依然是中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本面。到2018年，實際經(jīng)營面積不足10畝的農(nóng)戶數(shù)量占比超過85%  。即便與兩個“小農(nóng)”鄰國日本和韓國相比，2020年，日韓兩國戶均農(nóng)地面積分別為46.5畝和22.6畝，也明顯高于中國。
一個基本判斷是，中國的小農(nóng)生產(chǎn)格局在未來相當長一段時間內(nèi)將得到保持。國際經(jīng)驗表明，小農(nóng)生產(chǎn)格局的改變必將經(jīng)歷一個漫長且艱難的推進過程。在這一問題上，同為東亞小農(nóng)國家，農(nóng)業(yè)資源稟賦、農(nóng)耕文化同我國具有高度相似性的鄰國日本即是典型例證。二戰(zhàn)之后，日本建立了以自耕農(nóng)為主體的小農(nóng)生產(chǎn)模式。隨著本國二、三產(chǎn)業(yè)持續(xù)崛起和經(jīng)濟全球化深入推進，小農(nóng)生產(chǎn)格局導(dǎo)致生產(chǎn)率過低的日本農(nóng)業(yè)，難以抵御來自本國其他產(chǎn)業(yè)部門和農(nóng)業(yè)強國的競爭。為此，以1961年頒布《農(nóng)業(yè)基本法》為轉(zhuǎn)折點，日本開啟了長達60年的推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)的改革歷程。此后，為了加速這一過程，日本先后出臺《農(nóng)地法》《農(nóng)振法》“跨產(chǎn)品經(jīng)營安定政策”“人與農(nóng)地計劃”和《農(nóng)地中間管理機構(gòu)法》等一系列政策措施，推動農(nóng)地集中可謂不遺余力。但到2020年，全國耕種面積不足10公頃的經(jīng)營主體占比依然達到44.7%。可以說，時至今日，日本小農(nóng)生產(chǎn)的基本格局尚未得到根本改變。同日本相比，中國推動農(nóng)地集中具有體制和后發(fā)優(yōu)勢，但同樣面臨起步晚、農(nóng)民群體依然龐大等劣勢。總體而言，很難在短期內(nèi)實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營的目標。因此，在未來相當長一段時期內(nèi)，中國以小農(nóng)戶為基本面的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局將得到維系。
2
小農(nóng)生產(chǎn)的固有不足制約著中國農(nóng)業(yè)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展
在當前階段，小農(nóng)生產(chǎn)所具有的生產(chǎn)效率低、成本高、品質(zhì)和環(huán)保意識差等諸多固有不足，成為阻礙中國農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展水平進一步提高的主要原因。近40年來，在技術(shù)進步的推動下，中國農(nóng)業(yè)的土地生產(chǎn)率大幅攀升，但是小農(nóng)生產(chǎn)格局下過低的土地裝備率嚴重制約了勞動生產(chǎn)率的整體提升。到2019年末，農(nóng)村人口和農(nóng)業(yè)就業(yè)人口占比分別為39.4%和25.1%，相比之下，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占比約為7.1% 。這意味著，農(nóng)業(yè)部門的生產(chǎn)效率僅約為二、三產(chǎn)業(yè)兩部門的18%。同他國橫向比較，中國農(nóng)業(yè)部門的生產(chǎn)率僅為世界平均水平的64%，更僅是歐美等發(fā)達國家的2%。
基于規(guī)模經(jīng)濟理論，過小的生產(chǎn)規(guī)模不可避免地會推高要素成本。對陜西蘋果種植戶的調(diào)研數(shù)據(jù)表明，經(jīng)營面積不足4畝的種植戶，其化肥、農(nóng)藥和灌溉支出分別較9畝以上種植戶高出約一倍；湖北的調(diào)研數(shù)據(jù)也顯示，小規(guī)模農(nóng)戶糧食作物的生產(chǎn)成本較實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)戶高2.69個單位。高昂的生產(chǎn)資料成本，疊加人力成本，必將攤薄小農(nóng)戶的利潤空間，不利于增加農(nóng)民收入。基于全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料數(shù)據(jù)，到2019年，扣除耕地租賃和人力成本，每畝小麥、水稻和玉米的種植利潤約為616元，已經(jīng)處于低位；若將上述成本囊括在內(nèi)，農(nóng)民每畝則要承受30.53元的虧損 。
此外，小農(nóng)生產(chǎn)模式整體不利于中國農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量控制。據(jù)第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營者受教育程度為初中及以下的占比為91.4%，在廣大西部地區(qū)，小學(xué)及以下文化水平的占比超過53%。絕大多數(shù)小農(nóng)戶的受教育水平不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)新技術(shù)的推廣和普及，更談不上品牌意識的建立。與此同時，兼業(yè)經(jīng)營在農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)成為常態(tài)，留守老人和婦女日漸成為農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主力，為了節(jié)省勞力，大量使用農(nóng)藥和化肥成為自然之選。此外，在分散的小農(nóng)生產(chǎn)過程中，國家難以制訂統(tǒng)一的標準以實現(xiàn)對小農(nóng)戶生產(chǎn)、加工和運輸活動的有力監(jiān)管。事實上，即便制訂統(tǒng)一標準，能否在分散經(jīng)營的格局下，保證標準的嚴格落實也不容樂觀。這些因素都成為制約中國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量提升的重要原因。

3日韓推動小農(nóng)格局下農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的經(jīng)驗舉措
為了推動本國農(nóng)業(yè)實現(xiàn)更高質(zhì)量發(fā)展，自2012年以來，日本政府先后頒布實施了《農(nóng)林水產(chǎn)地域活力創(chuàng)造計劃》，兩次大規(guī)模修訂“農(nóng)業(yè)憲法”《食物·農(nóng)業(yè)·農(nóng)村基本計劃》，還在農(nóng)協(xié)、米價等問題上推進了一系列深度改革。韓國推動小農(nóng)高質(zhì)量發(fā)展的政策出臺雖不如日本密集，但自各類自由貿(mào)易談判提速至今，也在加緊構(gòu)建政策體系。整體來看，兩國推動小農(nóng)生產(chǎn)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的政策體系主要涵蓋以下七個方面的舉措：
01
推動農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)改革，夯實小農(nóng)生產(chǎn)能力基礎(chǔ)
夯實生產(chǎn)能力是推動農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)。近年來，日韓兩國均著力從“人”和“地”兩個維度推進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)改革。在“人”的維度，日本政府主要通過實施“認定農(nóng)業(yè)者”和“農(nóng)業(yè)法人化”等政策，以新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體代替?zhèn)鹘y(tǒng)小農(nóng)，并使之成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主力。在“認定農(nóng)業(yè)者”制度中，日本的主要做法是將規(guī)模更大、效率更高的各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體認定為“認定農(nóng)業(yè)者”，并向其提供定向扶持。在推動“農(nóng)業(yè)法人化”的過程中，日本打出的政策組合拳是在降低各類企業(yè)法人準入門檻的同時，在行政審批、財政支持等多環(huán)節(jié)進行額外支持，以此進一步增強經(jīng)營農(nóng)業(yè)對法人類企業(yè)的吸引力。
“地”的方面，日韓兩國的總體思路是推動農(nóng)地向部分農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體集中，并且將設(shè)置農(nóng)地流轉(zhuǎn)中間機構(gòu)作為推進農(nóng)地集中的主要手段。2006年，韓國正式運行《農(nóng)漁村公社及農(nóng)地管理基金法》制度，規(guī)定相關(guān)農(nóng)戶可以把農(nóng)地租賃或出售給土地銀行（即農(nóng)漁村公社），土地銀行再次把此農(nóng)地租賃或出售給專業(yè)農(nóng)戶。與之相比，日本的改革更為深化。2013年，日本首次賦予農(nóng)地中間管理機構(gòu)對擬流轉(zhuǎn)農(nóng)地的“中間管理權(quán)”。基于該權(quán)限，對于獲得農(nóng)民流轉(zhuǎn)委托的農(nóng)地，中間管理機構(gòu)可以自行選擇交易對手，而不必再次征得農(nóng)民的同意。在此基礎(chǔ)上，2020年在對《食物·農(nóng)業(yè)·農(nóng)村基本計劃》進行第五輪修訂時，日本進一步賦予農(nóng)地中間管理機構(gòu)對擬流轉(zhuǎn)農(nóng)地的“直接利用權(quán)”。也就是說，中間管理機構(gòu)對獲得委托的農(nóng)地有權(quán)進行直接利用。
02
健全社會化服務(wù)體系，促進小農(nóng)戶同現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機銜接
在小農(nóng)滯留的特定歷史階段，依然不能忽視對農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系的完善和健全，以此帶動傳統(tǒng)小農(nóng)同現(xiàn)代農(nóng)業(yè)實現(xiàn)有機銜接。對于日本和韓國，其健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系的努力主要體現(xiàn)在以下三個方面：
一是拓展和豐富農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的范疇和內(nèi)涵。以日本為例，其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)囊括的業(yè)務(wù)領(lǐng)域已不再局限于狹義上的代耕、代種和代收，而是衍生出其他多種類型。具體包含旨在提升小農(nóng)戶適應(yīng)新的農(nóng)業(yè)科技和經(jīng)營模式的人力資本服務(wù)；輔助小農(nóng)戶完成產(chǎn)品交換或價值實現(xiàn)的農(nóng)產(chǎn)品營銷和推廣服務(wù)；農(nóng)業(yè)信貸和保險服務(wù)；為小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營活動提供的管理咨詢服務(wù)等。
二是大力扶持本國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的發(fā)展。早在20世紀90年代，日本在《農(nóng)村振興法（修訂）》和《食物·農(nóng)業(yè)·農(nóng)村基本計劃》等法律和文件中，即將生產(chǎn)托管作為提升農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營水平的重要舉措。時至今日，日本的農(nóng)業(yè)托管已經(jīng)衍生出作業(yè)托管、農(nóng)地托管、經(jīng)營托管等多種形式。為了提高托管服務(wù)的組織和運營效率，更是出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)（振興）公社等公益性財團法人以及各地農(nóng)業(yè)主管部門主導(dǎo)成立的托管服務(wù)中心等旨在撮合托管交易的中介組織。
三是進一步完善面向小農(nóng)的產(chǎn)銷服務(wù)。在生產(chǎn)端，韓國重點鼓勵社會資本進入生產(chǎn)資料的生產(chǎn)和銷售部門。為了便于比價，還由政府主導(dǎo)建設(shè)了生產(chǎn)資料采購網(wǎng)站。在銷售端，韓國較為注重發(fā)揮農(nóng)協(xié)系統(tǒng)的組織優(yōu)勢，為小農(nóng)戶提供農(nóng)產(chǎn)品代銷服務(wù)。具體運作機制是：首先，由基層農(nóng)協(xié)大量接收小農(nóng)戶的農(nóng)產(chǎn)品；之后，依靠農(nóng)協(xié)內(nèi)部完善的組織體系，將農(nóng)產(chǎn)品匯集至農(nóng)協(xié)獨資或參股經(jīng)營的農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)中心；最后，通過競價采購系統(tǒng)，完成農(nóng)產(chǎn)品的批發(fā)銷售。為了保護小農(nóng)權(quán)益，韓國政府規(guī)定，在上述代銷過程中，農(nóng)協(xié)收取的手續(xù)費不能超過銷售額的7%。
03
推進一二三產(chǎn)業(yè)融合，提升小農(nóng)生產(chǎn)的附加值
日韓兩國非常重視通過推動傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)同各自發(fā)達的二、三產(chǎn)業(yè)的有機融合，以此延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、提升價值鏈。其中，日本對通過推動“六次產(chǎn)業(yè)化”，提升小農(nóng)生產(chǎn)的附加值寄予厚望。無論是2013年頒布的《日本復(fù)興戰(zhàn)略》《農(nóng)林水產(chǎn)地域活力創(chuàng)造計劃》等綱領(lǐng)性文件，還是分別于2015年和2020年大規(guī)模修訂的“農(nóng)業(yè)憲法”《食物·農(nóng)業(yè)·農(nóng)村基本計劃》，抑或是聚焦鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專門法律《六次產(chǎn)業(yè)化·地產(chǎn)地消法》，“六次產(chǎn)業(yè)化”均是高頻詞匯。在這些法規(guī)和文件中，日本設(shè)定了借助“六次產(chǎn)業(yè)化”將約1萬億的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值放大10倍的發(fā)展目標。為了實現(xiàn)這一總體目標，日本從主體準入、農(nóng)地功能轉(zhuǎn)換、產(chǎn)品地產(chǎn)地消等多種維度制定了對“六次產(chǎn)業(yè)化”的扶持措施。
同日本相似，韓國同樣高度重視推動本國農(nóng)業(yè)的“六次產(chǎn)業(yè)化”。韓國政府認為，鑒于農(nóng)業(yè)存在弱質(zhì)性、高風險性等特征，為了增強社會資本投資“六次產(chǎn)業(yè)化”的信心，國有資本應(yīng)該發(fā)揮表率作用。由于農(nóng)民的專業(yè)知識參差不齊，為此，各地農(nóng)業(yè)部門均設(shè)立了為農(nóng)民提供產(chǎn)品開發(fā)、包裝設(shè)計和市場宣傳等服務(wù)“六次產(chǎn)業(yè)化”支援機構(gòu)。此外，韓國政府同樣為推進“六次產(chǎn)業(yè)化”提供充裕的資金支持。韓國農(nóng)林畜牧食品部于2013年8月出資70億韓元，吸納社會資本30億元，主導(dǎo)創(chuàng)設(shè)了總規(guī)模為100億韓元的“第六產(chǎn)業(yè)共贏基金”。同時，中央和地方財政對購置加工、運輸和流通設(shè)施的“六次產(chǎn)業(yè)化”經(jīng)營主體聯(lián)合給予高達80%的財政補貼。在該項政策首次實施的2014年，補貼總額即超過了30億韓元 。
04
造就新型農(nóng)民隊伍，以人的高質(zhì)量帶動小農(nóng)生產(chǎn)高質(zhì)量
農(nóng)民是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體，沒有農(nóng)民群體的高質(zhì)量，就難言農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高質(zhì)量。近年來，日韓兩國正在通過認證人才、吸引人才和培育人才等綜合手段，努力造就各自高質(zhì)量的農(nóng)民隊伍。
一是推進新型職業(yè)農(nóng)民的認定，實現(xiàn)“認證人才”。在“二兼滯留”問題日益嚴峻的當下，造就新型農(nóng)民隊伍的一個重要思路是，對專業(yè)、高效和穩(wěn)定的農(nóng)戶進行認證，從而將其同其他零散農(nóng)戶進行有效剝離。通過給予其特殊扶持，將有限的農(nóng)業(yè)和財政資源向這一群體進行集中，以此幫助其實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的做大做強。在這一方面，日本的做法是實施“認定農(nóng)業(yè)者”制度。到2020年3月，日本共認證了23.4萬“認定農(nóng)業(yè)者”。相比于零散和兼業(yè)農(nóng)戶，這一群體將在大田作物的直接支付補助金、涉農(nóng)貸款、農(nóng)業(yè)領(lǐng)軍人才綜合補助金、稅收等方面享受特殊優(yōu)惠。
二是著力吸引青年人才進入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，實現(xiàn)“吸引人才”。為了吸引人才，有效應(yīng)對“接班人”危機，最為直接和有效的應(yīng)對辦法是在增強農(nóng)村本地青年從農(nóng)意愿的同時，著力吸引城市青年返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。自2009年開始，韓國出臺了《“歸農(nóng)·歸村”綜合對策》《“歸農(nóng)·歸村”定居補助事業(yè)方針》等系列文件，從創(chuàng)業(yè)、購房、設(shè)施修繕、農(nóng)業(yè)實習(xí)和生產(chǎn)咨詢等農(nóng)村生產(chǎn)生活的各方面，向有意愿從事農(nóng)業(yè)的青年人提供幫扶和指導(dǎo)。
三是加大對農(nóng)民群體的培訓(xùn)力度，實現(xiàn)“培訓(xùn)人才”。時至今日，日本已形成了包括綜合性大學(xué)的農(nóng)學(xué)部、農(nóng)業(yè)和農(nóng)科類大學(xué)、中等農(nóng)業(yè)學(xué)校在內(nèi)的農(nóng)業(yè)培訓(xùn)體系，做到了對“認定農(nóng)業(yè)者”“基干農(nóng)業(yè)者”、新入農(nóng)的年輕農(nóng)業(yè)者在內(nèi)的各類農(nóng)民群體的培訓(xùn)全覆蓋。盡管到2020年末，韓國農(nóng)業(yè)人口僅約230萬人，但其由三個體系組成的農(nóng)業(yè)教育網(wǎng)卻遍布全國。第一類是由農(nóng)業(yè)高中、農(nóng)業(yè)專門大學(xué)、農(nóng)協(xié)專門大學(xué)和農(nóng)科大學(xué)等組成的正規(guī)農(nóng)業(yè)學(xué)校；第二類是由韓國農(nóng)業(yè)振興廳主導(dǎo)的中央、道、市郡和邑面等四級農(nóng)業(yè)教育；第三類則是各種民間組織開辦的農(nóng)村社會教育。
05
強化智慧農(nóng)業(yè)和生物技術(shù)創(chuàng)新，為傳統(tǒng)小農(nóng)生產(chǎn)提供新動能
當前，為了突破農(nóng)業(yè)人口流失、老齡化和有限農(nóng)地資源稟賦對傳統(tǒng)小農(nóng)生產(chǎn)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的制約，日韓兩國近年來高度倚重智慧農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)生物技術(shù)的發(fā)展。智慧農(nóng)業(yè)方面，聚焦農(nóng)業(yè)競爭力的綱領(lǐng)性文件《農(nóng)林水產(chǎn)地域活力創(chuàng)造計劃》強調(diào)，日本要著力發(fā)展農(nóng)業(yè)信息技術(shù)、人工智能技術(shù)等工業(yè)4.0技術(shù)。為此，農(nóng)林水產(chǎn)省于2013年底專門設(shè)立了“實現(xiàn)智慧農(nóng)業(yè)研究小組”，由其專司繪制日本智慧農(nóng)業(yè)發(fā)展的路線圖。在增強制度供給的同時，日本還注重強化對智慧農(nóng)業(yè)的資金支持。在2021年農(nóng)業(yè)財政預(yù)算中，僅智慧農(nóng)業(yè)的技術(shù)推廣一項，就被列為96項重點領(lǐng)域之一，并給予55億日元預(yù)算 。
2019年4月，韓國發(fā)布《未來農(nóng)業(yè)科技戰(zhàn)略》，計劃在生物育種、殘留農(nóng)藥和廢棄地膜的生物降解、動植物疫苗以及下一代農(nóng)用生物新材料等四個領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)突破。在隨后的2020年8月，韓國國家科學(xué)技術(shù)咨詢會議審議通過了《科學(xué)技術(shù)未來戰(zhàn)略2045》，再一次強調(diào)了農(nóng)業(yè)生物技術(shù)對韓國農(nóng)業(yè)應(yīng)對未來資源枯竭挑戰(zhàn)的重要意義。為了加快農(nóng)業(yè)生物技術(shù)的轉(zhuǎn)化利用，2019年4月，韓國宣布成立新育種技術(shù)商業(yè)化中心，由其領(lǐng)導(dǎo)全國生物技術(shù)的轉(zhuǎn)化，并給予760億韓元的預(yù)算支持。1997年，韓國的種子市場65%的份額被外國公司控制，經(jīng)過20年的扶持和推動，到2017年，韓國大米、大麥和大豆等主要糧食作物以及白菜、辣椒等主要蔬菜作物的種子已經(jīng)實現(xiàn)完全自給，其他主要蔬菜品種的種子自給率也超過95%。
4日韓典型經(jīng)驗的啟示與政策建議
01
日韓推動小農(nóng)高質(zhì)量發(fā)展的經(jīng)驗對中國的啟示
日韓兩國通過采取上述綜合舉措，著力推進本國小農(nóng)生產(chǎn)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的努力，對中國推進農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展具有如下啟示。
（1）立足小農(nóng)、服務(wù)小農(nóng)、強化小農(nóng)是推動小農(nóng)高質(zhì)量發(fā)展的主線。在當前和今后相當長一段時期，小農(nóng)戶均是中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本面，這是中國推進農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展所面對的基本農(nóng)情。也就是說，試圖推動中國農(nóng)業(yè)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，補齊小農(nóng)生產(chǎn)在生產(chǎn)效率、成本收益、環(huán)境保護和綜合競爭力等維度的短板是繞不開的命題。為此，應(yīng)將日韓兩國的努力作為參考，將立足小農(nóng)、服務(wù)小農(nóng)、強化小農(nóng)作為推動中國農(nóng)業(yè)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的主線，通過構(gòu)建組織、服務(wù)和提升小農(nóng)的政策體系，促進中國的小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)實現(xiàn)有機銜接，這是小農(nóng)生產(chǎn)格局下的中國農(nóng)業(yè)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實之選，也是務(wù)實之選。
（2）促進人、地、資金的整合與流動是推動小農(nóng)高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)。人、地、資金是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不可或缺的支撐要素。對于中日韓三國來說，傳統(tǒng)小農(nóng)生產(chǎn)在人、地、資金三方面面臨著相似的困境：人的方面，普遍面臨勞動力流失、老齡化加劇的難題；地的方面，則面臨地塊狹小、分布細碎零散的資源稟賦制約；資金方面，均需面對農(nóng)業(yè)農(nóng)村資本短缺的困擾。為了增強人、地、資金對推動小農(nóng)生產(chǎn)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的支撐作用，中國可參考日韓經(jīng)驗，努力促進人、地、資金的整合和流動：通過培育新型職業(yè)農(nóng)民、鼓勵青年人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)等綜合手段，促進農(nóng)民隊伍的提檔升級；通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)，加快農(nóng)地向部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體集中，實現(xiàn)農(nóng)地資源的優(yōu)化組合；發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)作用，撬動社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村，為農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展注入源頭活水。
（3）強化種業(yè)創(chuàng)新和農(nóng)機裝備創(chuàng)新是推動小農(nóng)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵支撐。通過強化農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，以土地生產(chǎn)率的提升抵消土地裝備率的短板，進而實現(xiàn)勞動生產(chǎn)率的整體提升，是土地裝備率低下的日韓兩國的共同選擇。與日韓相比，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地裝備率更低。為了同新大陸國家和部分凱恩斯國家的農(nóng)業(yè)部門展開國際競爭，以農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新進一步挖掘土地生產(chǎn)率的潛力成為關(guān)鍵之選。為此，我國亟需選擇若干創(chuàng)新能力薄弱但卻事關(guān)發(fā)展全局的關(guān)鍵領(lǐng)域，展開集成攻關(guān)，以此為推動農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供強大科技支撐。在此背景下，鑒于我國在種業(yè)創(chuàng)新領(lǐng)域仍面臨諸多“卡脖子”困境，更有高達40%的農(nóng)產(chǎn)品尚未實現(xiàn)全程機械化，而種業(yè)創(chuàng)新和農(nóng)業(yè)機械創(chuàng)新恰是全球農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新競爭的戰(zhàn)略前沿和關(guān)鍵高地。基于此，我國很有必要集中科技資源，盡快實現(xiàn)上述兩個領(lǐng)域的創(chuàng)新突破。
（4）推動農(nóng)戶生產(chǎn)行為的綠色轉(zhuǎn)型是推動小農(nóng)高質(zhì)量發(fā)展的重要方面。能否將綠色低碳要素有效導(dǎo)入小農(nóng)生產(chǎn)，推動農(nóng)戶生產(chǎn)行為的綠色低碳轉(zhuǎn)型，是事關(guān)中國農(nóng)業(yè)能否順利實現(xiàn)碳達峰、碳中和的關(guān)鍵。為此，可以以日韓兩國的做法為鑒，從宏觀、中觀和微觀三個層面推進這一轉(zhuǎn)型歷程：一是從宏觀層面，以“綠箱政策”替代“黃箱政策”，推進中國農(nóng)業(yè)支持政策體系整體實現(xiàn)綠色低碳轉(zhuǎn)型；二是從中觀層面，通過推進社會化服務(wù)，尤其是生產(chǎn)托管服務(wù)，以標準作業(yè)、統(tǒng)一服務(wù)的形式，將綠色低碳理念導(dǎo)入托管過程，從而實現(xiàn)對小農(nóng)戶生產(chǎn)行為的綠色低碳替代；三是從微觀層面，通過實施諸如“肯定列表制度”等具體舉措，切實規(guī)范小農(nóng)戶的生產(chǎn)行為。
（5）提升小農(nóng)生產(chǎn)的“軟實力”是增強“硬實力”的有效補充。和日韓兩國相似，小農(nóng)生產(chǎn)格局下的中國農(nóng)業(yè)既面臨農(nóng)業(yè)資源稟賦的天然短板，也具有農(nóng)耕歷史悠久、農(nóng)業(yè)文明燦爛的文化優(yōu)勢。對于前者，可通過推動農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)改革、健全社會化服務(wù)體系、推進一二三產(chǎn)業(yè)融合和強化農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新等綜合手段，在破除資源稟賦制約的同時，努力增強中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“硬實力”；對于后者，則可借鑒日韓經(jīng)驗，更加注重對中國農(nóng)產(chǎn)品品牌資源的重塑和對農(nóng)耕文化的挖掘與傳承，筑牢中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“軟實力”。以“軟實力”為“硬實力”提供有效補充，進而形成推動小農(nóng)生產(chǎn)格局下的中國農(nóng)業(yè)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的合力。
02
本文來源：馬紅坤,曹原.小農(nóng)格局下的中國農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展：理論闡述與國際鏡鑒[J].華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）,2023(1):12-22。